ÖZELLEŞTİRME

ÖZELLEŞTİRME; Aim. Privatisieren, Fr.
Singulariser, İng. Privatization. Gerek teoride,
gerek uygulamada tamâmen açıklığa kavuşturulmamış
bir kavramdır. Özelleştirme, yalnız kamu
iktisâdî girişimlerinin özel sektöre satışı değildir.
Özelleştirme iktisâdî, mâlî, sosyal ve siyâsî
sebeplerle millî ekonomi içerisinde kamu kesimi
iktisâdî faâliyetlerinin sınırlandırılması veya tamâmen
ortadan kaldırılmasına yönelik uygulamaların
bütünüdür. Başka bir deyişle; özelleştirme,
ekonomide piyasa güçlerinin hâkim olmasını
sağlayacak ve devletin ekonomideki etkinliğini
azaltacak iktisat politikalarını ihtivâ etmektedir.
Özelleştirmenin Gâyeleri
Özelleştirme uygulamaları, çeşitli gâyelerle
yapılmaktadır. Bu gâyelerden birisi, serbest piyasa
ekonomisine işlerlik kazandırmaktır. Bunun
için, devletin, stratejik öneme sâhip ekonomik
faâliyetler üzerindeki yasal düzenlemeleri
kaldırarak, rekâbete açması gerekmektedir. Özelleştirme
politikasının temel gâyesi serbest piyasa
ekonomisini güçlendirmek ve işlerlik kazandırmaktır.
Böylece, kaynak kullanımında ve dağılımında
etkinlik sağlanarak verimliliğin artacağı
düşünülmektedir.
Bunun dışında, rekabeti arttırarak korunması,
sermaye piyasasının geliştirilmesi, devletin
ekonomideki etkinliğinin azaltılması ve devlete
gelir sağlanması gibi hususlar da özelleştirme
gâyeleri arasında sayılabilir. 1970-1980 yıllarını
kapsayan bir araştırma, ekonomide özel sektör
ağırlıklı ülkelerin kalkınma hızlarının daha
yüksek oranlarda gerçekleştiğini ortaya koymuştur.
Ülkemizde, İstanbul Sanâyi Odası tarafından
yapılan en büyük 500 firma araştırmalarında,
kamu İktisâdi girişimlerinin özel girişimlere
göre oldukça verimsiz çalıştıkları tespit
edilmiştir.
Bütün bunların dışında özelleştirmenin ideolojik
ve politik gerçekleri vardır. Özellikle kamu
kuruluşlarının hisse senedi satışı ile özel sektöre
devredilmesi, toplumda özel mülkiyetin yaygınlaşmasına
imkân sağlar.
Özelleştirme sonucu, devlet tekelleri yerine
özel tekellerin ortaya çıkacağı ileri sürülebilir.
Ancak kamu ve özel sektör işletmelerinin rekâbetinin
sağlanması durumunda sözkonusu mahzur
ortadan kalkmaktadır. Ayrıca pazardaki yoğun
rekabet etkin çalışmayan işletmelerin, pazar
paylarının ve kârlarının azalmasına sebep olmaktadır.
Başka bir deyişle, piyasa disiplini özel işletmelerin
performanslarını kamu işletmelerine
göre geliştirmeye zorlamaktadır. Bu sebeple gâye
rekâbet sağlamaktır.
Rekâbetin olmadığı durumlarda, özel işletmelerin
kamu işletmelerinden daha yüksek mâliyede
çalışmaları sözkonusu olabilir. Böylece devlet
monopolleri özelleştirilirken rekâbet ortamı
sağlanması veya özelleştirilecek işletmelerin rekâbetin
yoğun olduğu sektörlerden seçilmesi gerekmektedir.
Özelleştirme Metodları
Geniş anlamda özelleştirme metodları satış
metodu, kirâlama metodu, yönetim devri, ihâle
metodu, imtiyaz metodu, ortak girişim metodu,
serbestleştirme olarak ifâde edilebilir.
a. Satış: Kamuoyunda sık sık sözü edilen
KİT’lerin hisse senetlerinin satışı yoluyla özelleştirilmesidir.
KİT’lerin özelleştirilmesi, devlete
âit kuruluşların tamâmının özelleştirilmesi, kısmen
devlete âit kuruluşların tamâmının özelleştirilmesi,
çoğunluk hisselerinin satışıyla kısmî özelleştirme
veya azınlık hisselerinin satışıyla kısmî
özelleştirme şeklinde ortaya çıkabilir. KİT’lerin
hisse senetleri yoluyla özelleştirilmesinde şu yöntemler
uygulanabilir:
1. Hisse senetlerinin tek bir alıcıya satışı,2. Hisse senetlerinin doğrudan doğruya halka
satışı,
3. Hisse senetlerinin çalışanlara ve yöneticilere
satışı,
4. Hisse senetlerinin seçilmiş finansal aracı kuruluşlara
satışı,
5. Hisse senetlerinin yurt dışı sermâye piyasası
aracılığıyla satışıdır.
b. Finansal kirâlama: Bu metod mülkiyet
devrini öngörmediğinden, gerçek anlamda bir
özelleştirme metodu değildir. Özelleştirilmesi
plânlanan kamu ve iktisâdî girişimlerinin mâlî yapılarını
iyileştirmek ve özelleştirmeye hazır duruma
getirmek için kullanılmaktadır.
Türkiye’de finansal kirâlama kânunundan faydalanarak
kamu İktisâdi kuruluşlarını kirâlamak
mümkündür.
c. Yönetim devri: Bu metodda da, kirâlamada
olduğu gibi, mülkiyet transferi olmamaktadır.
İktisâdi kuruluşların, yalnız yönetimleri, yapılan
bir sözleşme ile özel sektöre devredilmektedir.
Türkiye’de 2983 sayılı Tasarrufların Teşviki ve
Kamu Yatırımlarının Hızlandırılması Hakkında
Kânun ile Kamu Ortaklığı Fonu Yönetmeliğine
göre, kamu iktisâdî kuruluşlarına âit müessese,
bağlı ortaklık ve işletmelerin mülkiyet hakkı saklı
kalmak şartıyla belirli bir bedel karşılığında işletilmeleri,
mâmüllerinin pazarlanması ve dağıtımının
yapılması mümkündür.
d. İhâle: Bu yöntemle mal ve hizmetlerin arzı
özel sektöre devredilmektedir. Sözleşme yapılacak
kuruluşlar ihâleyle belirlendiğinden, sözleşmeden
sağlanacak tasarrufun en yüksek düzeye
çıkması mümkün olabilmektedir. İhâle metodu
özellikle mahallî yönetim hizmetlerinin yerine getirilmesinde
kullanılmaktadır.
Türkiye’de bu metod 2886 sayılı kânuna dayanarak
(Devlet İhâle Kânunu) yaygın bir şekilde uygulanmaktadır.
Aynca 3030 sayılı Büyük Şehir Belediyeleriyle
ilgili kânunda büyük şehir ve ilçe belediyelerinin
bâzı hizmetlerini özel sektöre ihâle
yoluyla yaptırabileceklerine dâir hükümler vardır. Bu
kânunun yürürlüğe girmesinden sonra, ülkemizde,
özellikle büyük şehir belediyeleri, hizmetlerin özelleştirilmesine
ağırlık vermeye başlamışlardır.
e. İmtiyaz: Bu metod, elektrik, su, demiryolu
gibi tabiî tekellerin sözkonusu olduğu üretim
alanlarının, bir sözleşme ile özel sektöre devrini
içine almaktadır. Sözkonusu devir işlemi, ihâle
ile de yapılabilir.
f. Ortak girişim: Kamu ve özel sektörün birlikte
yaptıkları yatırımlarda, yönetimin özel sektörde
kalması durumunda verimliliğin arttığı gözlenmiştir.
Bu sebeple, ortak girişimlerin başarılı
olabilmesi için, devletin etki ve müdâhalelerinin en
az olması gereklidir.g. Serbestleştirme (Deregulation): Bu metod,
kamu ekonomisinin sınırlarını daraltmaya yönelik
bir iktisat politikasıdır. Böylece devletin ekonomideki
bütün sektörler üzerindeki hukûkî düzenleme
ve kısıtlamaların kaldırılmasına çalışılmaktadır.
Bu metodun ABD’de uygulanmaya başlamasından
sonra, ilgili sektörlerde, rekâbetin arttığı,
mal ve hizmet mâliyetlerinde önemli düşüşlerin
sağlandığı görülmüştür. Türkiye’de 24 Ocak Kararları
çerçevesinde, serbestleşme yönünde çeşitli
uygulamalar yapılmıştır. Temel mal kavramı
kapsamının daraltılması KİT’lerin mal ve hizmet
fiyatlarını serbestçe belirleyebilmeleri, kredi ve
mevduat fâiz oranlarının serbest bırakılması, çay
tekelinin kaldırılması, elektrik üretimi, dağıtımı, ticâretiyle
eğitim sektöründe özel sektörün teşvik
edilmesi bunlara örnek olarak verilebilir.
Özelleştirmede Görülen Problemler
Özelleştirme, uygulamanın yapıldığı ülkelerde
çeşitli zorlukları da berâberinde getirmiştir. Bu
sebeple, özelleştirmenin başarısı için, problemleri
iyice tanımak gerekmektedir.
Zamanlama: Özelleştirmenin başarısı için zaman
önemli bir faktördür. Çünkü özelleştirmenin başarısı,
bir dizi işlemlerin yapılmasını gerektirmektedir.
Bu sebeple, özelleştirmeyle ilgili olarak, katı
bir zamanlamaya bağlı kalmamak, tam tersine
uygun bir zamânı kollamak gerekmektedir.
Özelleştirilecek kuruluşların belirlenmesi:
Özelleştirilecek kamu kuruluşlarının öncelik sırasının
belirlenmesi son derece önemlidir. Özellikle
özelleştirmenin başarıya ulaşması için, öncelik
meselesinin belirli kriterlere göre ortaya konulması
önem taşımaktadır.
Ülkemizde özelleştirmeyle ilgili hazırlık çalışmalarını
yürüten Morgan Guarenty Bank, özelleştirilecek
KİT’leri, ekonomik yaşayabilirliklerini ve
yatırım ihtiyaçlarını gözönüne alarak tespit etmiştir.
Özelleştirilecek kuruluşların değerlendirilmesi
ve hisse senetlerinin satış fiyatı: Hisse senetlerinin
satışı ile yapılacak özelleştirmelerde
birbirini tâkip eden iki önemli mesele vardır. Birincisi
özelleştirilecek kuruluşların aktiflerinin
değerlendirilmesidir. Bunun için, kamu kuruluşlarının
aktiflerinin yeniden değerlendirilmesi zorunludur.
Öte yandan İkincisi hisse senetlerinin satış fiyatlarının
tespit edilmesidir. Hisse senetlerinin
ihraç fiyatlarının yüksek tespit edilmesi, hisse senetlerinin
satılmamasına, düşük tespit edilmesi
ise devletin zarar etmesine sebep olacaktır.
Sermâye piyasasının durumu: Sermâye piyasasının
gelişmişliği ile özelleştirme arasında sıkı
bir ilişki vardır. Sermâye piyasasının yeterince gelişmediği
ülkelerde, satışa sunulacak hisse senetlerinin
tamâmının satılmama ihtimâli artmaktadır.Türkiye’de 1987 yılında menkul kıymetler
borsasının etkinliği ve iş hacmi artmıştır. Buna
rağmen büyük özelleştirmelerde pazarlama açısından
çeşitli güçlükler ortaya çıkabilir. Ayrıca
satılan hisselerin her an likiditesinin sağlanması bir
problem olabilir.
Hisse senetlerinin belirli ellerde toplanması:
Özelleştirmenin başarısı için hisse senetlerinin
mümkün olduğu kadar çok sayıda kişi ve
kuruluşa satılması gerekmektedir. Bunun için kişi
başına hisse sayısını sınırlamak yanında belirli
gruplara indirimli satış fiyatları uygulanabilir.
Hisse senetlerinin belirli ellerde toplanmasını
önlemek için, kişi ve kuruluşlar tarafından satın
alınabilecek hisse senedi sayısını tespit etmek
gereklidir.
İstihdam: Özelleştirme, KİT’lerdeki gizli işsizlerin
ortaya çıkmasına sebep olabilir. Bu sebeple
özelleştirmeye sendikaların tepkisi olabilir.
Ülkemizde sözleşmeli personel uygulaması,
bu tepkiye hazırlık olarak yapılmaktadır.
Bâzı Ülkelerde Özelleştirme
Amerika Birleşik Devletleri: Ekonomide
özel sektörün ağırlıklı olarak faaliyet gösterdiği ülkelerden
birisidir. Bu ülkede, özelleştirme faaliyetleri,
hizmet mâliyetlerini düşürmek için, eyâletler
ve şehirler düzeyinde yaygın bir uygulamadır.
Özellikle şehirlerde özelleştirme faaliyetlerine
ağırlık verilmektedir. Mesela, ambulans hizmetleri,
çöp toplama, sokak ve cadde onarımı,
park düzenlemesi, hapishâne hizmetleri, itfâiye, kayıtların
tutulması gibi hizmetler özel sektöre devredilmiştir.
Mahallî yönetimleri özelleştirmeye
götüren sebep mâliyetlerdeki düşüşlerdir.
İngiltere: Özelleştirme konusunda en başarılı
ülkelerden birisidir. Başbakan Thatcher döneminde
özelleştirme ideolojik bir temele oturtulmaya
çalışılmıştır. Ona göre özelleştirmenin en
önemli gâyelerinden birisi, devletin gücünü azaltmaktır.
Devletin gücünün azalması kişi özgürlüğünün,
refahın ve mutluluğunun artması demektir.
Özelleştirmeye taraftar sağlamak için mahallî
yönetimlere âit evler, kiracılara satılmıştır. Bunun yanında,
hisse senedi satışıyla kamu kuruluşları özelleştirilmektedir.
En önemli özelleştirme British Telecom’a
âittir. Telekominikasyon alanında rekâbetin
olmaması, şirketin fiyat artışlarının denetiminin nasıl
yapılacağını gündeme getirmiştir. Bu probleme
“perakende fiyat indeksi”nin esas alınmasıyla çözüm
bulunmuştur. Böylece, özelleştirme sonucunda hizmet
fiyatlarının bu indekse göre belirlenmesi kararlaştırılmıştır.
Öte yandan British Telecom’a Mercury
Şirketi rakip olarak çıkarılmıştır.
İngiltere’de özelleştirme sonucu sözkonusu
işletmelerde maliyet azalışları ve verim artışları
tespit edilmiştir.Japonya: Ekonomide payı zâten küçük olan
kamu sektörünün, payının daha da küçültülmesine
çalışmaktadır. Japon hükümeti gelecek yıllarda
telgraf ve telefon, demiryolu, havayolu ve tütün
şirketlerini özelleştirmeyi plânlamıştır.
Almanya: Preussag Prusya Mâden ve İzobe
Ocakları A.Ş. ve Volkswagen firmaları ilk özelleştirilen
şirketler arasında sayılabilir. Volkswagen hisse
senetlerinin satışında, düşük gelirli kişilere satış gâyesiyle,
gelir seviyesi ve çocuk sayısına göre %1 0 –
%25 oranında sosyal gâyeli indirimler yapılmıştır.
Almanya’da 1980 yılında rekâbet konusunda
yapılan bu değişiklikler, bankacılık ve sigortacılık
sektöründe yer alan ve rekâbet dışında tutulan kurumlarda,
rekâbet sistemi içerisine alınmıştır. Öte
yandan radyo ve televizyon yayın hizmetleri sektöründe
de serbestleşmeye yönelik çalışmalar yapılmaktadır.
Devlete âit 12 radyo televizyon istasyonuna
ilâve olarak, özel şirketlere de izin verilmeye
başlanmıştır.
Fransa: Fransa’da tartışılan günlük ekonomik
konulardan birisi de millileştirilen şirket ve bankalardan
hangilerinin özelleştirileceğidir. Fransız hükümeti,
33 kamu iktisâdî kuruluşunu özelleştirerek,
önemli ölçüde gelir elde etmeyi plânlamaktadır.
Kanada: Hükümet özelleştirme konusunda
önemli mesâfeler almıştır. Yapılan özelleştirmelerde
sermâye piyasasına hisse senedi arz edilmemiş,
bunun yerine, hisse senetleri mevcut özel
sektör kuruluşlarına satılmıştır.
Bâzı sosyalist ülkelerde özelleştirme: Çin,
Macaristan, Polonya ve Küba gibi sosyalist ülkelerde
de kısmî özelleştirme uygulamalarına başlanmıştır.
Bu ülkelerde, yeni ekonomi politikalarıyla
birlikte, üretim araçlarının özel mülkiyete
geçmesi ve özel girişimler desteklenmektedir.
Diğer ülkelerde özelleştirme: Dünyâda birçok
ülkede özelleştirme çalışmaları yapılmaktadır.
Bu ülkelerden bâzıları Hollanda, İspanya, Brezilya,
Şili, Singapur, Malezya, Filipinler, Meksika,
Tayland, Norveç, İsveç, Avustralya, İran, Pakistan,
Bangladeş, Sri Lanka’dır.
Türkiye’de özelleştirme: Özelleştirme, Türkiye
açısından yeni bir kavram değildir. Cumhûriyetin
ilk yıllarında, kalkınmanın doğrudan devlet
yatırımlarıyla değil, devletin himâye ve teşvik
edeceği özel teşebbüslerle mümkün olacağı
düşünülmüştür. Teşvik-i Sanâyi Kânunu’nun çıkarılması,
Aşar’ın lağvı ve Zirâat Bankasının yeni
krediler açmak sûretiyle daha faal hâle getirilmesi,
kalkınma ve sanâyileşmeyi özel sektör aracılığıyla
başarma Türkiye’deki özelleştirme politikasının
örnekleridir.
Ancak özel sektöre öncelik veren bu politikalarla
hedeflenen sanâyileşme seviyesine ulaşmak
için çok beklenileceği anlaşılmıştır. Bunun sonuuygulamalara ağırlık verilmiştir.
Türkiye’de devletçilik katı ve devamlı bir sistem
olarak benimsenmemiş, terbiye edici olarak
düşünülüp, uygulanmıştır.
1950’li yıllarda KİT’lerin özelleştirilmesi yönünde
önemli ve etkili girişimler görülmüştür. Ancak
çalışmalardan sonuç elde edilememiştir. 1960’lı
yıllarda KİT’lerin verimli kârlı ve kaynak meydana
getiren kurumlar hâline getirilmesi için çalışmalar
yapılmıştır. 24 Ocak 1980 Kararlarıyla birlikte
KİT’lerin özerk bir tarzda ve ekonomik kurallara
uygun olarak yönetilmeleri hedeflenmiştir.
Bu amaçla 2999 sayılı kânun ile 440 sayılı kânun
yürürlükten kaldırılmıştır. Öte yandan 2983 sayılı
kânunla KİT ve İDT için hisse senedi çıkarılması
işletme haklarının devri, gelir ortaklığı senedi ihraç
etmeleri sağlanmıştır. Daha sonra 3291 sayılı
kânunda “KİT’lerin özelleştirilmesiyle ilgili hükümler”
e yer verilmiştir. Böylece özelleştirme kavramına
geniş anlamda yaklaşılmaya başlanmıştır.
Bugün ülkemizde özelleştirme çalışmaları uygulama
aşamasındadır.
Türkiye’de özelleştirme programı, tâkib edilen
ekonomik politikanın ana hedefleri olan, ekonominin
dışa açılması, rekâbete dayalı bir piyasa
ekonomisinin oluşturulması, devletin ekonomiye
müdâhalesinin asgarî seviyeye indirilmesi ve ekonominin
genel olarak rasyonelleştirilmesi hedefleri
kapsamında ele alınmaktadır.
Uygulamaya konulan özelleştirme programıyla
ulaşılmak istenen temel hedefler, bir yandan mülkiyeti
tabana yayarken, öte yandan sermâye piyasalarının
gelişmesine katkıda bulunmak sûretiyle, piyasa
mekanizmasının serbestçe işlemesini sağlayarak
ekonominin etkinliğinin arttırılması ve Kamu
İktisâdî Teşebbüslerinin (KİT) devlet üzerindeki
yükünü azaltarak, devletin aslî görevleri arasında yer
alan altyapı yatırımlarının daha süratle gerçekleştirilmesi
ve tasarrufların teşvik edilmesidir.
Özelleştirme programı, 29 Şubat 1984 târih ve
2983 sayılı kânun ile 28 Mayıs 1986 târih ve 3291
sayılı kânun çerçevesinde yürütülmektedir. Özelleştirme
metodları, şirketin içinde bulunduğu durum
gözönüne alınarak seçilmektedir. 1988 ve
1989 yıllarında hız kazanan program, yapılan halka
arz uygulamaları ile sürdürülmektedir.
Özelleştirme programı beşinci ve altıncı Beş
Yıllık Kalkınma Plânında yer almıştır.
Türkiye’de özelleştirme uygulaması olarak,
USAŞ, ÇİTOSAN, PETKİM ve TELETAŞ örnekleri
verilebilir. Bunların herbirinin sektörel ve
spesifik problemleri farklı olduğu için tâkip edilen
özelleştirme metodları da farklı olmuştur. Ancak
bu özelleştirmeler yargı organları tarafından iptal
edilmiştir. (1993)Kapsamlı ve etkili bir özelleştirme programının
başarılı olabilmesi, bu programı uygulayabilecek
nitelikte bir teşkilâtın geliştirilmesine
bağlıdır. Söz konusu teşkilât siyâsî güç merkezlerine
bağlı, gerekli yetkilerle donatılmış, politik
müdâhalelerden temizlenmiş, ilgili kesimlerin
katılımını sağlamış bir yapıya sâhip olmalıdır.
Özetle, Türkiye’de özelleştirme çalışmalarının
hızlandırılması, amaçlan doğrultusunda faal bir özelleştirme
programının geliştirilmesine ve programdan
tâviz vermeyecek siyâsî irâdenin varlığına bağlıdır.