kamu borçlanması
kamu borçlanması, devletin hazine bonosu, devlet tahvili ve benzeri menkul kıymetler ya da dış kredi sözleşmeleri yoluyla borçlanması. Ülke içinden ya da dışından sağlanmasına göre farklı özellik ve etkiler gösteren bir kamu finansmanı biçimidir. Verginin tersine geçici bir nitelik taşıyan ve faiz yükü getiren bir gelir kaynağıdır.
Finansman açıklanyla bağlantılı olan kamu borçlanması, iç ve dış borçlanma biçiminde ikiye ayrılır. Dış borçlanma bütün ülke ekonomisinin finansman gereksinimine ve dış ödemeler dengesinin açık vermesine bir karşılık oluşturması bakımından iç borçlanmadan çok farklı nitelikler taşır (bak. dış borç). Iç borçlanma ise ulusal ekonomi sınırlan içinde kalan bir mali transfer özelliği gösterir; temel işlevi bütçe, hazine ve kamu ekonomik kuruluşlannm finansman açıklarını kapatmaktır. İç borçlanmanın ekonomik konjonktürdeki dalgalanmalara karşı bir mali istikrar aracı olarak kullanılması, Büyük Bunalım (1929) ve özellikle de Keynes sonrasında önem kazanmıştır.
Kamu borçlannın artmasına hangi sınıra kadar izin verilebileceği, nasıl ve ne zaman ödeneceği, ekonomi üzerindeki etkileri ve hatta devletin borçlanma yerine bütün har-camalannı cari gelirleriyle karşılamasının daha uygun olup olmayacağı gibi konularda yoğun tartışmalar yapılmıştır. Genel olarak, kamu harcamalannın vergilerle karşılanmasının pratik açıdan olanaksız ya da siyasal bakımdan uygulanamaz olduğu durumlarda, bu harcamalann borçlarla finanse edilmesi uygun bir yöntem sayılır. Bu durumlara örnek olarak devletlerin savaş dönemlerinde, yerel yönetimlerin de karayolu vb gibi büyük sermaye gerektiren projelerin uygulanması sırasında borçlanmalan gösterilebilir.
Kamu borçlannın genel olarak ekonomide enflasyonu artıncı bir etkide bulunduğu kabul edilir. Bu nedenle kamu borçlan iktisadi gerileme dönemlerinde tüketim harcamalanm, yatmmlan ve istihdamı artırmaya yönelik bir yöntem olarak kullanılır. Buna karşılık, kamu borçlannın ödenmesi iktisadi büyüme üzerinde frenleyici bir etkide bulunabilir. Kamu borçlarının toplam harcama düzeyi, dolayısıyla istihdam ve, milli gelir üzerindeki etkisi ise gerçek yatı
omlara, yani sermaye mallan alışlarına bağlıdır, işsizlik düzeyinin yüksek olduğu bir dönemde yatırımların gerektirdiğinden daha büyük miktarda tasarruf varsa kamu borçlannın ne özel yatınmlan kısıtlayıcı bir etkisi olur, ne de bu yatınmlann maliyetini artmr. Böyle bir durumda devlet kullanılmayan kaynaklan borçlanma yoluyla harekete geçirmeyi amaçlar. Tam istihdamın bulunduğu dönemlerde gerçek yatmmlar tasarruflann bütününü yuttuğundan ve bankalar kredi sınırlarının sonuna vardığından, kamu borçlan özel harcamalann kısıtlanmasına yol açar.
Kamu borçlanması dar anlamda ekonomideki özel kesimden, yani kişiler, şirketler ve bankalar da içinde olmak üzere çeşitli mali kuramlardan alman borçları kapsar. Hâzinenin merkez bankasından sağladığı fonlar ise borçtan çok para yaratma niteliği taşır. Kamu borçlan, büyük ölçüde tüketim fon-lannın kısıtlanmasına yol açan vergi artışla-nnm tersine, hemen bütünüyle tasarruflardan sağlanır. Birçok kişi artan vergi yükümlülüklerini tüketimi kısarak ödemek zorunda kalır. Buna karşılık, devletin borçlanması gönüllü bir nitelik taşır. Hâzinenin çıkardığı menkul kıymetleri alan bir kişi büyük olasılıkla tüketim harcamalannı kısıtlama yoluna gitmez. Ama kamu borçlan, piyasa faiz oranının yükselmesine yol açarsa, aynı zamanda parasal tasarruflann artmasını da özendirebilir.
Kamu borçlan başka yönlerden de ekonomide etkili olur. Birincisi, hâzinenin çıkardığı menkul kıymetlerin alım satımı, merkez bankalannca para arzını ve sermaye piyasasını düzenleyen bir araç olarak kullanılır. İkincisi, borçlanma vergilerin alışılmış düzeyin üzerinde artınlması sonucu doğacak olumsuz etkilerden kaçınılmasını sağlar. Üçüncüsü, başka yollarla uygun biçimde karşılanamayan kamu harcamalannm finanse edilmesine olanak yaratır. Son olarak, dış borçlanma bazı ülkelerin döviz gereksinimlerinin karşılanmasına katkıda bulunur. Kamu borçlan çoğu kez vergi gelirlerini artırmaktan ya da kamu harcamalannı kısmaktan daha çekici bir seçenek gibi görünürse de bir ülkenin elde edebileceği iç ve dış borç miktannın sınırları vardır. Bazı ülkelerde kamu borçlanmasına yasalarla kısıtlamalar getirilmiştir. Kamu borçlarının gayri safi milli hasılaya (GSMH) oranı ülkeden ülkeye yüzde 10’un altından, iki katından fazlasına kadar değişmektedir.
Türkiye’de kamu iç borçlanması. Osmanlı Devleti’nde ilk iç borçlanma 1918’de gerçekleştirildi. Daha önceki kamu borçlan genellikle Galata bankerlerinden alman kısa vadeli avanslar niteliğindeydi. 1918 borçlanması faiz ve anaparası altın karşılığı ödenmek üzere yüzde 5 faizli ve 20 yıl vadeli, her türlü vergi ve resimden bağışık ve 18 milyon Osmanlı Lirası tutannda borç tahvili satılarak sağlandı.
Türkiye Cumhuriyeti’nin sorumluluğuna devredilen bu borcun faizleri yıllık iki taksit olarak ödendi. 1926’da bu tahvillerin nakit gibi kabul edilmesini ve peşin ödemelerde yüzde 6 indirim yapılmasını öngören bir yasa çıkanldı.
Cumhuriyet döneminde uzun süre iç borçlanmaya başvurulmadı. İlk kez I. Beş Yıllık Sanayi Plam’yla (1934-38) Fevzipaşa-Diyar-bakır Demiryolu hattının inşası için “Ergani İstikrazı” adıyla 20 yıl vadeli ve ikramiyeli tahviller çıkarıldı. Bunu Sivas-Erzurum De-miryolu’nun yapımı için gerçekleştirilen 30 milyon liralık borçlanma izledi. İki savaş arasındaki dönemin son borçlanması, vadesi dolan 1918 borçlannın yeni tahvillerle de-
ğiştirilmesi amacıyla çıkanlan “İkramiyeli 1938 İstikrazı” oldu. II. Dünya Savaşı sırasında birisi 85 milyon liralık “1941 Demiryolu İstikrazı”, öteki 1942’deki 150 milyon liralık “Milli Savunma İstikrazı” olmak üzeri iki kez borçlanmaya gidildi. Savaştan hemen sonra 1946’da yatırım amacıyla “Kalkınma istikrazı” adı altında 150 milyon liralık tahvil çıkanldı. 1948’den sonra ise bütçenin sürekli açık vermeye başlaması üzerine hemen her yıl iç borçlanmaya gidildi.
1950-80 arasındaki sürede iç borçlanma süreklilik kazandıysa da kamu mâliyesi içinde büyük bir yer tutmadı. Bunun en önemli nedeni, kamu finansman açıklannm Merkez Bankası kaynaklanna başvurularak karşılanmasıydı. Emisyonla sonuçlanan parasal genişleme politikası alışkanlığı, tahvil ve bono satışı yoluyla doğrudan mali piyasalardan borçlanma geleneğinin oluşmasını engelledi. Öte yandan, kamu finansman açıklannm sürekli bir nitelik taşıması, iç borçlanmanın bilinçli bir mali istikrar aracı olarak kullanılmasına olanak vermedi.
İç borçlanma 1980’lerde hem nicelik, hem nitelik olarak büyük bir değişiklik gösterdi. 1981 sonrasında kamu iktisadi teşebbüslerinin (KİT) ve hâzinenin Merkez Bankasından borçlanma düzeyinin düşürülmesi yoluna gidildi. Bu hedefe KİT’ler açısından 1984 öncesinde vanldı. Ama finansman açıklarına çözüm getirilemediği için KİT’lerin bir yandan dış borçlan, bir yandan da yerli ticari bankalarla Kamu Ortaklığı Fonu’ndan sağladıklan iç borçlan hızla tırmandı. Hâzinenin Merkez Bankası kredi kaynakları içindeki payı ise azalmadı. Hâzinenin kullandığı kısa vadeli avanslar gerçek miktar olarak arttı. Bundan sonra hazine, tahvil ve bono satışlannı büyük ölçüde artırarak doğrudan mali piyasalara başvurmaya başladı. 1986’da 1,17 trilyon TL olan yıllık net tahvil ve bono satışı 1991’de 45,8 milyar TL’ye, kısa vadeli avans kullanımı ise gene aynı yıllar arasında 257 milyar TL’den 10,7 tril-yçn TL’ye yükseldi.
İç borçlanmada 1984’le birlikte ortaya çıkan sıçramanın asıl nedeni vergi gelirlerinin düşmesi ve buna bağlı olarak bütçe açığının genişlemesiydi. Bütçe açığının GSMH içindeki payı 1983’te yüzde 2,6 iken, 1991’de yüzde 16,3’e ulaşmıştı; 1992’de de ancak yüzde 12,9’a düşeceği tahmin ediliyordu. İç borçların yüksek faizlerle gerçekleştirilmesi, faiz gelirinin vergiden bağışık tutulması ve vadelerin kısalığı bir iç borç sarmalına yol açtı. Bu yüksek oranda daha sonra önemli bir düşüş sağlandı; 1991 sonuna gelindiğinde Türkiye’de devlet tahvili stokunun yüzde 19,4’ü bir yıl ya da daha kısa vadeli, hazine bonolan stokunun ise yüzde 10,1’i dokuz ay ya da daha kısa vadeliydi. Türkiye’de 1991 sonunda 93 trilyon TL’ye ulaşan iç borç stokunun 25 trilyonluk bölümünü devlet tahvilleri, 18 trilyonluk bölümünü hazine bonoları, 14 trilyonluk bölümünü avans kullanımı, 36 trilyonluk bölümünü ise KİT borçları ve kur farklannı içeren konsolide borçlar oluşturuyordu.